Zonder enige discussie, verzoek of opdracht van de gemeenteraad en de deelraden hebben de burgemeester en de stadsdeelvoorzitters vorig jaar zomer besloten het zoveelste onderzoek te laten doen naar het functioneren (schaal en effectiviteit) van de stadsdelen. Na enige tijd bleek dat binnen het veelkoppige monster dat gemeeente heet er nog een ambtelijk geïnitieerd onderzoek gaande was naar het functioneren (organisatie) van de stadsdelen en de centrale stad. Een en ander is gelukkig op tijd op elkaar afgestemd en heeft nu geleid tot twee rapporten waar geen (deel)raadslid om heeft gevraagd. Het rapport van de burgemeester en de stadsdeelvoorzitters “Samen sterker besturen” en het andere, “Beter presteren voor Amsterdam” bevat weinig nieuws. Dat is ook niet zo gek want er zijn in de bijna vijfentwintig jaar dat de stadsdelen bestaan al tientallen van dit soort rapporten geschreven. Telkens komt men tot ongeveer dezelfde conclusie. Nu ook weer: Het rapport “Samen sterker besturen” concludeert dat het stelsel van een centrale stad met stadsdelen een goed stelsel is om de maatschappelijke vraagstukken aan te pakken. En het rapport “Beter presteren voor Amsterdam” constateert dat het bestaan van stadsdelen en een centrale stad een krachtige uitgangssituatie is: een stedelijke én een gebiedsgerichte werkwijze biedt een goede basis om een stad goed te besturen.
Vervolgens doen de rapporten tal van suggesties om de gemeente en de stadsdelen nog beter te laten functioneren. Er worden voor- en nadelen besproken van meer of minder samenwerking tussen stadsdelen en aangegeven dat kostenbesparingen te behalen zijn door meer samen te werken. In “Samen sterker besturen” wordt gesteld dat er niet één optimale variant voor een schaal en effectiviteit is: elke schaal heeft zijn verhaal. Een structuurverandering moet dan ook geen doel op zich zijn maar het stimuleren van samenwerking zou op den duur gecombineerd kunnen worden met het concentreren van het aantal stadsdelen.
Een genuanceerde benadering dus. Voor het debat over de stadsdelen is dat beter dan de dogmatische opvatting van VVD, CDA en D66. Daar geldt al jaren dat elk aantal stadsdelen goed is al het er maar zeven zijn.
Het is bijzonder jammer dat nog voor de inhoudelijke discussie over mogelijke verbetering van de stadsdelen en, niet te vergeten, de centrale stad begonnen is Tjeerd Herrema, voorzitter van het Dagelijks Bestuur in Zeeburg, zich al heeft uitgesproken voor het verkleinen van het aantal stadsdelen met twee tot vier. Opmerkelijk genoeg heeft hij het dan niet over zijn eigen stadsdeel (42.000) inwoners maar wel over de kleine stadsdelen in West. Volgens Herrema moet een stadsdeel een inwonertal hebben tussen de 50.000 en 90.000. Om even de gedachten te bepalen: In 2002 is nog een rapport uitgekomen dat tot de conclusie kwam dat de ideale omvang van een stadsdeel ligt tussen 20.000 en 80.000 inwoners.
In West zijn nu 7 stadsdelen met in totaal 262.000 inwoners (Bos en Lommer 31.000, De Baarsjes 34.000, Westerpark 34.000, Oud-West 32.000, Slotervaart 45.000, Geuzenveld-Slotermeer 41.000, Osdorp 45.000). De vier stadsdelen binnen de ring terugbrengen tot twee levert stadsdelen op met ca. 65.000 inwoners. Twee tuinstadsdelen fuseren leidt tot een stadsdeel van rond de 90.000 inwoners. De vraag is echter: Wat levert dat op? Worden grote stadsdelen beter bestuurd dan kleine. Zijn ze efficiënter? Is de participatie van de bevolking groter? Zijn de ambtelijke lijnen korten? Is de afstand tussen burger en bestuur kleiner? Uit de vele onderzoeken die over dit soort vragen zijn gehouden is nooit een eenduidig antwoord gekomen waaruit geconcludeerd zou kunnen worden dat of grote of kleine stadsdelen beter functioneren. Kortom de ideale schaal bestaat niet. Volgens mij is veel bepalender voor een goed draaiend stadsdeel de kwaliteit van het Dagelijks Bestuur, de raad en de ambtelijke organisatie en de betrokkenheid van de bevolking bij het bestuur.
In 1998 is onder druk van de gemeenteraad van bovenaf de fusie opgelegd van de stadsdelen Oost met Watergraafsmeer, Rivierenbuurt met Buitenveldert (Zuideramstel) en De Pijp met Zuid (Oud Zuid). Dit heeft bijzonder weinig opgeleverd. Wel een jarenlange stilstand in beleid en men was vooral intern gericht in plaats van bezig te zijn met het oplossen van de problemen in het stadsdeel. Je kan met recht afvragen of in een klein stadsdeel als De Pijp de situatie in de Diamantbuurt de kans had gekregen zo te escaleren als nu gebeurd is in stadsdeel Oud-Zuid. Daarnaast hebben deze fusies ook nog verschrikkelijk veel geld gekost. Opmerkelijk is ook dat uit een klein onderzoekje van mij is gebleken dat de tarieven voor publieksdiensten in de grote stadsdelen hoger zijn dan in de kleine (klik hier voor het onderzoekje).
Een belangrijke les die hieruit getrokken kan worden is dat fusies niet van bovenaf opgelegd moeten worden maar van onderop uit de stadsdelen zelf moeten komen.
Ook moeten we ons steeds afvragen welk probleem we eigenlijk aan het oplossen zijn. Gaat het zo slecht in de kleine stadsdelen en zo vlekkeloos in de grote? Klagen de burgers voortdurend? Is meer gezamenlijke inkoop, onderhoud en hetzelfde wagenpark altijd goedkoper? Laten we niet vergeten dat één van de redenen van het instellen van stadsdelen de enorme bureaucratie in de gemeente was, met hele grote diensten die functioneerden als staat binnen de staat, met de grootste (maar ook de duurste) garage van Europa waar alle auto’s van de gemeente onderhouden moesten worden, met nauwelijks bestuurlijke aandacht voor onderhoud en beheer van de openbare ruimte, met een slecht functionerende stadsreiniging, met een logge, onbestuurbare dienst Bouw en Woningtoezicht, met een afdeling Onderwijs waar de administratie bewaard werd in schoenendozen enz. enz.
Laten we ook niet vergeten dat de hele stadsdeeloperatie de gemeente 45 miljoen euro structureel (elk jaar weer) aan besparingen oplevert. Dankzij de stadsdelen heeft de gemeente van de vier grote steden ook het minste aantal ambtenaren per inwoner.
Wie na lezing van de rapporten tot de conclusie komt dat we op weg moeten naar grote stadsdelen moet zich wel realiseren dat daarmee het risico vergroot wordt dat op den duur Amsterdam als stad wordt opgeheven. Immers een beperkt aantal grote stadsdelen met rond de 100.000 inwoners zullen zich steeds zelfstandiger gaan gedragen waarna de stad als eenheid vanzelf overbodig wordt. Een risico dat je niet loopt met 14 of meer stadsdelen. De rapporten leveren genoeg munitie om te pleiten voor meer kleine stadsdelen. De grote maatschappelijke problemen en onrust vragen om maatwerk in de oplossingen, toegesneden op de omstandigheden in de buurten. Die zijn per wijk tamelijk divers. Het is dan beter ook het politieke bestuur op datzelfde niveau te organiseren. Dat vergroot de betrokkenheid van mensen met hun buurt en bestuur. Ik kan mij goed voorstellen dat in de toekomst De Pijp en IJburg (weer) zelfstandige stadsdelen worden.
Wie discussieert over de stadsdelen moet ook durven praten over het functioneren van de centrale stad. Ik maak mij sterk dat als de gemeenteraad betrokken was geweest bij de opdrachtformulering van de onderzoeken dit onderdeel nadrukkelijk in de onderzoeksvraag was meegenomen. Want als er een ding duidelijk is dan is het wel dat de grote financiële en organisatorische problemen binnen de gemeente zich altijd voordoen bij de grote gemeentelijke diensten. Of het nou de sociale dienst is, het GVB, Stadstoezicht, Bestuursdienst of in het verleden het Grondbedrijf, het zijn altijd de grote diensten waar wat aan de hand is. Mijn stelling blijft dat als 18 jaar geleden de sociale dienst wel was gedecentraliseerd, wat in eerste instantie de bedoeling was, de problemen de we nu hebben gehad zich niet hadden voorgedaan.
Ik pleit ervoor de discussie serieus te voeren en ons daarbij vooral te concentreren op inhoudelijke argumenten. Dus wat is de beste manier om de stad te besturen, hoe kunnen we al onze idealen het best realiseren, wat voor organisatie is daarvoor nodig. Pas al je dat in beeld hebt kan je tot de conclusie komen of en zoja hoe het huidige stadsdeelstelsel moet worden aangepast.